은퇴가계의 부동산 보유세 부담과 Aging in Place: 한ㆍ미ㆍ일 보유세제 비교와 장기 시뮬레이션

Ⅰ. 서론

한국은 고령인구의 증가와 함께 은퇴 이후 장기간의 노후생활을 영위하는 가계가 빠르게 증가하고 있다. 특히 은퇴 가계는 근로소득이 감소하거나 단절되는 반면, 근로기간 동안 축적한 자산을 활용하여 소비생활을 유지해야 한다는 점에서 다른 생애주기에 속한 가계와 상이한 재무적 특성을 갖는다. 생애주기가설(Life-Cycle Hypothesis)에 따르면 가계는 근로기에 자산을 축적하고 은퇴 이후 이를 활용하여 감소한 소득을 보완함으로써 생애 전반의 소비를 안정적으로 유지한다(Modigliani & Brumberg 1954). 그러나 한국의 은퇴 가계는 자산의 상당 부분이 실거주 주택에 집중되어 있어(Jeong & Lee 2010; Lee et al. 2023), 은퇴 이후 주택가격이 상승하더라도 증가한 자산가치를 생활비나 조세 납부를 위한 현금으로 활용하기 어려운 특성을 갖는다. 즉, 주택가격 상승에 따라 자산가치는 증가하지만 실제 현금소득과 담세력은 이에 비례하여 증가하지 않는 ‘House-rich, Cash-poor’ 문제가 발생할 수 있다.

이러한 은퇴 가계의 특성은 부동산 보유세를 평가할 때 중요하게 고려될 필요가 있다. 보유세는 주택을 처분하여 자본이득을 실현할 때 부담하는 거래단계의 조세와 달리 주택을 계속 보유하는 동안 매년 현금으로 납부해야 한다. 따라서 장기간 실거주한 주택의 가격이 상승하여 보유세가 증가할 경우, 근로소득이 감소한 은퇴 가계에서는 주택의 자산가치 증가와 실제 조세 납부능력 사이에 괴리가 발생할 수 있다. 보유세 부담이 은퇴 가계의 현금흐름에 비해 과도하게 증가하면 생활비와 의료비 등 노후 소비를 제약하거나 금융자산의 소진을 가속할 수 있으며, 장기적으로는 세부담을 감당하기 위해 거주주택을 처분하거나 주거를 이전해야 하는 상황으로 이어질 가능성도 있다.

이는 고령자의 Aging in Place(AIP)라는 관점에서도 중요한 문제이다. Aging in Place는 고령자가 오랫동안 형성해 온 생활환경과 지역사회 관계를 유지하면서 자신이 원하는 주거환경에서 계속 생활할 수 있도록 하는 것을 의미한다(Wiles et al. 2012). 따라서 장기 실거주 은퇴 가계에 대한 보유세 정책은 단순히 주택가격에 상응하는 조세를 부과한다는 조세 형평성의 관점뿐 아니라, 은퇴 이후의 현금흐름과 담세력, 소비생활 및 주거안정성에 미치는 영향을 함께 고려할 필요가 있다.

이러한 관점에서 주목할 필요가 있는 것은 주택가격 상승을 과세표준에 반영하는 방식 자체가 국가별로 다르다는 점이다. 한국의 재산세는 매년 산정되는 공시가격을 기초로 과세표준을 산정하며, 최근에는 전년도 과세표준을 기준으로 연간 상승폭을 제한하는 과세표준 상한제를 운영하고 있다. 이러한 방식은 주택의 현재 가치 변화를 과세에 반영한다는 장점이 있으나, 장기간 주택가격이 상승할 경우 은퇴 가계의 현금소득 증가와 관계없이 과세표준과 보유세 부담이 지속적으로 증가할 가능성이 있다. 특히 한국은 재산세와 종합부동산세의 이원적 보유세 체계를 운영하고 있어 주택가격 상승으로 종합부동산세 과세대상에 해당하게 될 경우 추가적인 보유세 부담이 발생할 수 있다.

반면 미국 캘리포니아주는 1978년 Proposition 13 도입 이후 주택의 현재 시장가격이 아니라 취득 당시의 가격을 과세의 출발점으로 설정하는 취득가액주의(Acquisition Value Assessment)를 적용하고 있다. 이후 과세가액의 연간 상승률도 일정 범위로 제한함으로써 장기간 주택가격이 상승하더라도 미실현 자본이득이 매년 과세가액에 직접 반영되는 정도를 제한하고 있다. 이러한 제도는 장기보유자의 향후 보유세 부담에 대한 예측 가능성을 높이며, 특히 주택자산은 많지만 현금소득이 제한적인 은퇴 가계의 담세력과 주거안정성을 보호하는 데 중요한 시사점을 제공한다. 또한 일정 요건을 충족하는 고령자가 주거를 이전하는 경우 기존 주택의 과세가액을 새로운 주택으로 이전할 수 있도록 함으로써 세부담 증가가 고령자의 합리적인 주거이동을 제약하지 않도록 하는 장치도 마련하고 있다. 일본 역시 실거주 주택에 대한 별도의 보호장치를 운영하고 있다. 소규모 주택용지에 대해서는 과세표준을 대폭 경감하고 부담조정조치를 통해 세부담 증가를 조정한다.

이처럼 한국ㆍ미국ㆍ일본의 사례는 취득가액주의와 시가주의 등 과세표준을 산정하는 기본 방식과 산출된 세부담을 완화하는 방식에서 차이를 보이며, 이러한 제도적 차이는 은퇴 가계의 장기적인 세부담과 주거안정성에 서로 다른 영향을 미칠 수 있다.

최근 한국에서는 주택시장 안정과 부동산 조세체계의 효율성 제고를 위해 거래단계의 조세 부담을 완화하는 한편 보유단계의 과세 기능을 강화하는 방향이 지속적으로 논의되고 있다. 보유세는 주택보유에 따른 조세 형평성을 제고하고 투기적 주택수요를 억제하는 정책수단으로서 중요한 기능을 갖는다. 그러나 주택가격 안정은 주거안정, 은퇴 이후의 생활 안정, 세대 간 형평성 및 Aging in Place 등과 함께 고려되어야 할 여러 정책목표 가운데 하나이다. 특히 투기적 목적의 다주택 보유와 장기간 한 채의 주택에서 실제 거주해 온 은퇴 가계는 주택보유 목적과 담세력 측면에서 차이가 있으므로, 동일한 정책논리로 접근할 경우 의도하지 않은 소비위축이나 비자발적 주거이동이 발생할 가능성도 고려할 필요가 있다.

그럼에도 불구하고 기존의 부동산 보유세 연구는 과세평가 및 세부담의 형평성(Jang & Oh 2017; Joo 2019; Cheon & Nam 2021), 보유세의 소득재분배 효과(Park 2019; Heo 2023; Sung 2023), 보유세 부담의 적정성과 세부담 제한제도(Lim 2023), 그리고 보유세 부담의 임대시장 귀착(Woo & Jun 2009; Choi et al. 2020; Moon 2022) 등 주로 재정학적ㆍ조세정책적 관점에서 이루어져 왔다. 반면, 은퇴 가계의 생애주기적 특성과 은퇴 이후의 현금흐름 및 담세력을 고려하여 보유세 부담이 장기적인 주거안정성과 Aging in Place에 미치는 영향을 분석한 연구는 상대적으로 제한적이다. 특히 동일한 주택가격 상승을 전제로 하더라도 한국의 공시가격 기반 과세, 미국의 취득가액주의, 일본의 주택용지 과표특례와 같은 상이한 제도적 장치가 장기 실거주 은퇴 가계의 보유세 부담에 어떠한 차이를 가져오는지를 비교할 필요가 있다. 본 연구는 한국, 미국, 일본의 주택 보유세제를 비교한다. 세 국가는 주택가격의 변화를 과세표준에 반영하는 방식과 장기보유자 및 고령가계의 세부담을 조정하는 방식에서 제도적 차이를 보인다는 점에서 비교의 의의가 있다. 이러한 비교는 동일한 주택가격 상승이 각국의 제도적 구조에 따라 장기 실거주 은퇴가계의 보유세 부담과 담세력에 어떠한 차이를 가져오는지를 파악하고, 우리나라 보유세 정책이 조세 형평성과 함께 고령가계의 주거안정성을 고려하기 위한 정책적 시사점을 도출하는 데 목적이 있다.

이에 본 연구는 소비자 생애주기 관점에서 부동산 보유세가 장기 실거주 은퇴 가계의 재무적 부담과 주거안정성에 미치는 영향을 분석하고, 한국ㆍ미국ㆍ일본의 보유세 제도 비교와 장기 시뮬레이션을 통해 은퇴 가계의 담세력과 Aging in Place를 고려한 정책적 개선방안을 모색하고자 한다.

II. 이론적 배경

Ⅲ. 연구방법

2. 한ㆍ미ㆍ일 주택 보유세제의 비교방법

한국은 서울, 미국은 캘리포니아, 일본은 도쿄를 비교대상으로 선정하였다. 각 국가의 주택 보유세 관련 법령과 정부자료를 토대로 과세표준 산정 및 세액 산출구조를 검토하였으며, 장기 실거주 은퇴 가계의 세부담에 영향을 미칠 수 있는 제도적 특성을 중심으로 비교하였다.

한국은 매년 산정되는 주택 공시가격을 기초로 재산세 및 종합부동산세 과세표준을 산정하는 구조를 갖는다. 미국 캘리포니아는 Proposition 13에 따라 주택 취득 당시의 시장가치를 기준가액(base-year value)으로 설정하고, 이후 보유기간 동안 과세가액의 연간 상승률을 제한한다. 일본은 고정자산세 평가액을 과세의 기초로 하면서 소규모 주택용지 특례 및 부담조정조치를 적용한다. 이러한 차이를 토대로 본 연구의 시뮬레이션에 적용한 주택 보유세 관련 주요 제도를 중심으로 정리하였다(Table 1).

Table 1.

A comprehensive comparison of residential property tax systems and tax relief measures in Korea, the United States, and Japan

3. 장기 시뮬레이션 분석모형 및 기본가정

1) 분석대상 가계 및 소득 가정

본 연구는 장기 실거주 은퇴 가계의 보유세 부담을 분석하기 위하여 근로소득이 감소 또는 단절되고 공적연금 및 개인연금 등의 현금소득에 주로 의존하는 1세대 1주택 가계를 기준모형으로 설정하였다. 은퇴 가계의 연간 실질 현금소득은 4,000만 원으로 가정하였다. 이는 자산의 상당 부분이 실거주 주택이라는 비유동성 자산에 집중되어 있어 주택의 자산가치는 높지만 조세 및 생활비 지출에 사용할 수 있는 현금흐름은 제한적인 이른바 ‘House-rich, Cash-poor’ 가계의 특성을 반영하기 위한 것이다.

소득수준의 설정에는 국민연금연구원의 「국민노후보장패널조사」 결과를 참고하였다. 조사에 나타난 은퇴가계의 월평균 적정 노후생활비를 연간으로 환산하면 약 3,563만 원 수준으로 나타난다(Han et al. 2024). 이에 본 연구에서는 분석의 편의성과 은퇴가계가 일정 수준의 노후생활을 유지하는 상황을 고려하여 연간 실질 현금소득을 4,000만 원으로 설정하였다. 이는 은퇴가계의 소득을 과도하게 낮게 가정하여 보유세 부담을 확대하지 않으면서도, 제한된 현금흐름하에서 보유세 증가가 가계의 담세력에 미치는 영향을 살펴보기 위한 분석적 가정이다.

본 연구에서는 주택가격 상승에 따른 자산가치의 증가가 은퇴 가계의 실제 현금소득 증가를 의미하지 않는다는 점에 주목하였다. 이에 따라 주택가격 변화에 따른 보유세액뿐 아니라 연간 실질 현금소득 대비 보유세 부담의 변화를 함께 분석함으로써, 국가별 보유세제가 은퇴 가계의 실제 담세력에 미치는 영향을 비교하고자 하였다.

2) 주택가격 및 분석기간 설정

본 연구는 주택가격 수준에 따른 보유세 부담의 차이를 비교하기 위하여 두 가지 주택가격 시나리오를 설정하였다. 시나리오 A는 초기 주택가격 8.5억 원에서 시작하여 장기적으로 35억 원까지 상승하는 경우이며, 시나리오 B는 5억 원에서 시작하여 20억 원까지 상승하는 경우이다. 35억 원은 2026년 KB 주택가격동향조사의 서울 아파트 상위 20% 평균가격을 참고하여 설정하였으며(KB Kookmin Bank 2026), 20억 원은 상대적으로 낮은 가격상승 시나리오와의 비교를 위해 설정하였다.

분석기간은 은퇴 이후 장기간 동일 주택에 거주하는 상황을 고려하여 20년으로 설정하였다. 이는 단기간의 세부담 수준보다는 주택가격 상승이 장기간 누적될 때 국가별 보유세제의 과세표준 산정방식과 세부담 조정장치가 은퇴가계의 보유세 부담에 어떠한 차이를 가져오는지를 비교하기 위한 것이다.

각 시나리오의 주택가격은 초기가격과 최종가격을 기준으로 20년 동안 일정한 연평균 복합상승률을 적용하여 산출하였다. 이에 따라 시나리오 A와 시나리오 B는 서로 다른 주택가격 상승경로를 갖지만, 동일한 분석기간과 분석조건을 적용함으로써 국가별 보유세제의 제도적 차이가 장기적인 세부담에 미치는 영향을 비교할 수 있도록 하였다(Table 2).

Table 2.

Long-term simulation model and key assumptions

Ⅳ. 결과 및 고찰

2. 과거 20년의 보유세 부담 변화

한ㆍ미ㆍ일 보유세제의 구조적 차이가 장기적인 세부담에 어떠한 차이를 가져오는지를 살펴보기 위해 2006~2026년의 주택가격 변화에 각국의 보유세제를 적용하였다. 한국의 경우 1세대 1주택 고령ㆍ장기보유자에게 적용되는 최대 80%의 종합부동산세 세액공제를 적용한 세액을 기준으로 비교하였다. 본 시뮬레이션은 한국에 최대 80% 공제를 적용하고, 미국에는 Proposition 13의 상승 제한, 일본에는 소규모 주택용지 1/6 특례를 적용하여 산출하였다.

Table 3.

Long-term property tax simulation results for retired households in Korea, the United States, and Japan

1) 시나리오 A: 8.5억 원 → 35억 원

시나리오 A에서 주택가격은 2006년 8.5억 원에서 2026년 35억 원으로 약 4.1배 상승하였다. 같은 기간 미국 캘리포니아의 보유세는 약 850만 원에서 1,260만 원으로 약 1.5배 증가하였으며, 일본 도쿄는 약 170만 원에서 690만 원으로 약 4.0배 증가하였다. 한국은 최대 80%의 종합부동산세 세액공제를 적용한 경우에도 약 250만 원에서 1,500만 원으로 약 6.0배 증가하였다.

따라서 동일한 주택가격 상승경로를 적용하였을 때 세 국가 간에는 보유세의 절대액뿐 아니라 장기적인 세액 증가속도에서도 상당한 차이가 나타났다. 특히 미국 캘리포니아의 경우 취득 당시의 기준가액을 출발점으로 하여 이후 과세가액 상승률을 제한하는 구조로 인해 시장가격의 상승률과 보유세의 증가율 간에 차이가 크게 나타났다. 반면 한국에서는 주택가격 상승이 공시가격을 통해 과세의 기초에 지속적으로 반영되고, 일정 수준 이상의 공시가격에서는 종합부동산세가 함께 적용되면서 보유세 증가폭이 상대적으로 크게 나타났다.

2) 시나리오 B: 5억 원 → 20억 원

시나리오 B에서는 주택가격이 2006년 5억 원에서 2026년 20억 원으로 4.0배 상승하였다. 같은 기간 미국 캘리포니아의 보유세는 약 500만 원에서 740만 원으로 약 1.5배 증가하였으며, 일본 도쿄는 약 100만 원에서 390만 원으로 약 3.9배 증가하였다. 한국은 최대 세액공제를 적용한 조건에서 약 150만 원에서 750만 원으로 약 5.0배 증가하였다.

특히 이 모형에서는 주택가격 상승에 따라 공시가격이 종합부동산세 과세기준을 초과하면서 재산세에 더하여 종합부동산세 부담이 발생하는 구조가 장기적인 세부담 변화에 영향을 미친 것으로 나타났다. 이는 현재 종합부동산세 과세대상이 아닌 장기 실거주 가계라 하더라도 주택가격이 지속적으로 상승할 경우 추가적인 보유세 부담에 직면할 수 있음을 보여준다.

종합하면 과거 20년의 시뮬레이션에서 주택가격은 두 모형 모두 약 4배 증가하였으나 보유세 증가배수는 국가별로 상이하게 나타났다. 이러한 결과는 주택가격 상승률 자체뿐 아니라 각국이 주택가격 상승을 과세표준에 반영하는 제도적 방식이 장기적인 보유세 증가경로에 중요한 영향을 미칠 수 있음을 보여준다.

V. 요약 및 결론

본 연구는 소비자 생애주기 관점에서 장기 실거주 은퇴 가계의 부동산 보유세 부담을 담세력과 주거안정성의 관점에서 살펴보고, 한국ㆍ미국ㆍ일본의 보유세제 비교와 장기 시뮬레이션을 통해 그 차이가 은퇴 가계의 장기적인 세부담에 갖는 함의를 분석하였다. 특히 보유세를 자산가치에 대한 과세의 문제에 한정하지 않고, 근로소득이 감소하거나 단절되는 생애주기 후반 가계의 현금흐름과 담세력, 소비생활 및 주거안정성의 관점에서 접근하고, 이를 Aging in Place와 연결하여 살펴보았다는 데 본 연구의 특징이 있다.

첫째, 생애주기가설을 토대로 한국 은퇴 가계의 자산 및 소득구조를 살펴본 결과, 주택 중심의 자산구조는 은퇴 이후 보유세 부담에 대한 구조적 취약성을 높일 수 있는 것으로 나타났다. 생애주기가설에 따르면 가계는 근로기에 축적한 자산을 은퇴기에 활용하여 감소한 소득을 보완하고 소비수준을 유지한다. 그러나 한국의 고령가계는 자산에서 부동산 등 실물자산이 차지하는 비중이 높아 자산가치에 비해 유동성 자산과 현금흐름이 제한되는 특성을 보인다. 실거주 주택은 처분하거나 유동화하기 전까지 생활비와 조세 납부에 직접 사용할 수 없는 비유동성 자산이므로, 주택가격 상승으로 자산가치가 증가하더라도 은퇴 가계의 실제 현금소득과 담세력이 이에 비례하여 증가하는 것은 아니다.

따라서 이른바 ‘House-rich, Cash-poor’ 상태에 있는 은퇴 가계에서는 주택가격 상승에 따른 보유세 증가가 생활비와 금융자산을 감소시키고 장기적으로 주거안정성을 제약할 가능성이 있다. 특히 보유세는 매년 현금으로 납부해야 하는 지출이라는 점에서, 근로소득이 감소하거나 단절되고 연금 등 제한된 현금소득에 의존하는 은퇴 가계에게 동일한 자산가치를 가진 근로기 가계와는 다른 경제적 부담으로 작용할 수 있다.

둘째, 한국ㆍ미국ㆍ일본의 보유세제를 비교한 결과, 장기적인 세부담을 결정하는 중요한 제도적 차이는 세액을 산출한 이후 어떠한 공제나 감면을 제공하는가에 앞서, 과세표준을 어떠한 가격에서 출발시키고 이후의 주택가격 변화를 과세표준에 어떠한 방식과 속도로 반영하는가에 있는 것으로 나타났다.

한국은 매년 산정되는 공시가격을 과세의 기초로 하는 시가주의적 구조를 갖는 반면, 미국 캘리포니아는 취득 당시의 시장가치를 기준가액(base-year value)으로 설정하는 취득가액주의를 적용하고 이후 과세가액의 연간 상승률을 제한한다. 일본은 시가를 기초로 고정자산세 평가액을 산정하지만, 소규모 주택용지에 대해서는 과세표준을 1/6로 낮추는 특례를 적용하고 부담조정조치를 통해 세부담의 변화를 조정한다.

이러한 차이는 은퇴 가계의 세부담 완화정책을 평가할 때 세액 산출 이후의 세액공제ㆍ감면ㆍ납부유예와 같은 사후적 장치뿐 아니라 과세표준의 산정단계 자체를 함께 검토할 필요가 있음을 보여준다. 특히 장기간 동일한 주택에 거주하는 가계에게는 현재의 시장가격뿐 아니라 과세표준의 기준가격과 상승경로가 향후 10년 또는 20년의 보유세 부담과 그 예측 가능성을 결정하는 중요한 요소가 될 수 있다.

셋째, 과거 및 미래의 주택가격 변화에 국가별 보유세제를 적용한 장기 시뮬레이션 결과, 동일한 주택가격 변화 조건에서도 과세표준의 산정 및 조정방식에 따라 보유세의 장기적인 증가경로가 상이하게 나타났다. 특히 미래 주택가격 상승률을 과거보다 낮은 수준으로 보수적으로 설정한 경우에도 한국의 장기 실거주 은퇴 가계에서는 보유세가 제한된 현금소득에서 상당한 비중을 차지할 가능성이 나타났다.

이는 단순히 주택가격이 높은 가계가 더 많은 세금을 부담한다는 문제와 구별하여 해석할 필요가 있다. 은퇴 가계에게 실거주 주택의 가격상승분은 주택을 처분하기 전까지 직접적인 소비재원이 아니므로, 자산가치의 상승과 실제 담세력 사이에는 괴리가 발생할 수 있다. 이러한 상황에서 보유세 부담이 지속적으로 증가할 경우 가계는 생활비를 조정하거나 금융자산을 소진하여 세금을 납부해야 하며, 이러한 대응에도 한계가 있는 경우 기존 주택의 처분이나 주거이동을 고려하게 될 가능성이 있다.

넷째, 이러한 결과는 은퇴 가계의 보유세 부담을 담세력뿐 아니라 주거안정성의 관점에서 함께 살펴볼 필요가 있음을 보여준다. 장기 실거주 은퇴 가계가 제한된 현금소득으로 지속적인 보유세 부담을 감당하기 어려워 기존 주택의 처분이나 비자발적 주거이동을 고려하게 될 경우, 이는 안정적인 주거생활을 지속하는 데 제약요인으로 작용할 수 있다. 특히 고령자에게 주거안정성은 장기간 거주해 온 주택과 지역사회에서 계속 생활할 수 있는 Aging in Place와 밀접하게 연결된다.

따라서 은퇴 가계의 보유세 문제는 단순한 세액의 크기나 자산가치에 대한 과세의 문제를 넘어, 제한된 현금소득하에서 세부담을 지속적으로 감당할 수 있는 담세력과 안정적인 주거생활을 유지할 수 있는 주거안정성, 나아가 Aging in Place에 대한 함의를 함께 고려할 필요가 있다.

이상의 분석결과를 바탕으로 다음과 같은 정책적 개선방안을 제안한다.

첫째, 장기 실거주 은퇴 가계에 대해서는 세액 산출 이후의 공제ㆍ감면ㆍ납부유예에만 의존하기보다 과세표준의 산정단계에서부터 세부담을 조정할 수 있는 방안을 검토할 필요가 있다. 일본의 소규모 주택용지 특례는 세액을 산출한 이후 일부를 공제하는 방식이 아니라 주거용 토지의 과세표준 자체를 낮추는 구조라는 점에서 참고할 수 있다. 한국에서도 이를 그대로 도입하기보다는 1세대 1주택, 장기 실거주, 은퇴 여부 및 소득수준 등 정책대상을 명확하게 설정한 후 일정 범위의 과세표준 감면이나 실거주 주택에 대한 별도의 과표특례를 검토할 수 있다.

이러한 접근은 은퇴 가계에 대한 보유세 부담 완화논의를 ‘세금을 산출한 뒤 얼마나 깎아줄 것인가’에서 ‘어떠한 과세표준을 기초로 세금을 산출할 것인가’의 문제로 확장한다는 점에서 의미가 있다. 특히 주택가격 상승이 실제 현금소득 증가를 수반하지 않는 장기 실거주 은퇴 가계의 특성을 고려하면, 과세표준 산정방식 자체에 대한 검토는 담세력과 주거안정성을 동시에 고려하는 보다 구조적인 접근이 될 수 있다.

둘째, 장기 실거주 은퇴 가계의 보유세 증가에 대한 예측 가능성을 높일 필요가 있다. 미국 캘리포니아의 Proposition 13은 취득 당시의 시장가치를 기준가액으로 설정하고 이후 과세가액의 상승률을 제한한다. 한국에 이러한 취득가액주의를 그대로 도입하는 것은 조세체계와 시장환경의 차이로 인해 별도의 검토가 필요하지만, 장기 실거주 은퇴 가계에 대해서는 전체 보유세 부담 또는 과세표준의 급격한 증가를 완화하여 세부담의 예측 가능성을 높이는 방안을 검토할 수 있다.

이는 주택가격 상승에 따른 과세 자체를 배제하자는 것이 아니라, 은퇴 이후 소득 증가와 현저하게 괴리된 세부담의 증가를 완화하고 가계가 향후의 보유세 부담을 예측하여 장기적인 노후 재무계획을 수립할 수 있도록 하자는 취지이다.

셋째, 보유세의 세부담 완화기준에 은퇴 가계의 실제 담세력을 보다 적극적으로 반영할 필요가 있다. 동일한 가격의 주택을 보유하더라도 지속적인 근로소득이 있는 가계와 연금 등 제한된 현금소득에 의존하는 은퇴 가계의 조세 납부능력은 다를 수 있다. 따라서 일정 요건을 충족하는 장기 실거주 은퇴 가계에 대해서는 주택가격과 연령뿐 아니라 소득과 현금흐름 등 실제 담세력을 함께 고려하여 공제 또는 납부이연 등의 세부담 완화방안을 검토할 필요가 있다. 이는 조세를 면제하기 위한 장치라기보다 주택가격 상승에 따른 자산가치와 실제 현금흐름 사이의 불일치를 조정하기 위한 장치로 접근할 필요가 있다.

넷째, 현재의 고령자 중심 세부담 완화제도에서 발생할 수 있는 보호의 시차를 검토할 필요가 있다. 2026년 세제개편안에는 종합부동산세 납부유예 확대와 관련한 제도개편이 포함되어 있다. 그러나 은퇴에 따른 근로소득 감소는 세법상 고령자 기준에 도달하기 이전부터 발생할 수 있다. 따라서 세제상 보호의 시작시점을 일률적인 연령기준에만 연계하기보다 실제 은퇴 여부와 소득 감소 등 가계의 현금흐름 변화를 함께 고려하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이를 통해 주된 일자리에서 퇴직한 이후 세제상 보호대상에 포함되기까지 발생할 수 있는 공백을 줄일 수 있을 것이다.

다섯째, 은퇴 이후의 주거안정성은 현재의 주택에 계속 거주하는 것뿐 아니라, 건강상태나 가구규모, 생활환경의 변화에 따라 자신의 필요에 맞는 주거를 선택할 수 있는 여건도 함께 고려할 필요가 있다. 고령자는 더 작은 주택으로 이동하더라도 입지, 주거환경, 의료ㆍ생활서비스에 대한 접근성 등에 따라 기존 주택보다 가치가 높은 주택을 선택할 수 있다. 이 경우 충분한 주택자산을 보유하고 있음에도 은퇴 이후 감소한 현금소득으로 인해 보유세 부담이 주거선택의 제약요인으로 작용할 가능성이 있다. 따라서 고령자의 자발적이고 합리적인 주거조정에 대해서는 보유세제가 이러한 선택을 불필요하게 제약하지 않도록 할 필요가 있다. 미국 캘리포니아의 Proposition 19와 같이 일정 요건을 충족하는 고령자가 주거를 이전할 경우 기존 주택의 기준가액을 새로운 주된 거주주택으로 이전할 수 있도록 하는 제도는 이러한 측면에서 참고할 수 있다.

보다 근본적으로 부동산 보유세 정책은 주택가격 안정이나 조세 형평성이라는 거시적 정책목표뿐 아니라 납세자의 생애주기와 담세력, 소비생활 및 주거안정성에 미치는 영향을 함께 고려할 필요가 있다. 본 연구는 투기적 주택보유를 억제하고 부동산시장 안정을 도모하는 보유세의 정책적 기능 자체를 부정하는 것은 아니다. 보유세가 주택보유에 따른 조세 형평성을 제고하고 투기적 주택수요를 억제하는 정책수단으로서 기능한다는 점은 기존 원고에서도 전제하고 있다.

다만 투기 목적의 주택보유와 오랜 기간 한 채의 주택에서 실제 거주해 온 은퇴 가계를 동일한 정책논리로 접근할 경우, 조세 형평성을 높이기 위한 정책이 제한된 현금소득에 의존하는 은퇴 가계의 소비생활과 주거안정성을 제약하는 결과를 가져올 수 있다. 따라서 보유세 강화냐 완화냐라는 이분법을 넘어, 보유세의 거시적 정책기능은 유지하면서 장기 실거주 은퇴 가계에 대해서는 생애주기와 실제 담세력을 고려한 차등적인 안전장치를 설계할 필요가 있다.

본 연구의 학술적 의의는 부동산 보유세 문제를 조세 형평성, 소득재분배 및 부동산시장 안정이라는 전통적인 거시적ㆍ재정학적 관점에서 확장하여 소비자의 생애주기, 가계재무, 담세력, 주거안정성 및 Aging in Place의 관점에서 분석하였다는 데 있다. 특히 동일한 주택가치가 반드시 동일한 경제적 부담능력을 의미하지 않는다는 점에 주목하여, 자산가치는 증가하지만 근로소득은 감소하는 은퇴 가계의 특성을 보유세 분석에 반영하였다. 또한 한ㆍ미ㆍ일 제도비교와 장기 시뮬레이션을 결합함으로써 세율이나 최종 세액의 단순 비교를 넘어, 과세표준의 출발점과 주택가격 변동의 반영방식이 은퇴 가계의 장기적인 세부담과 담세력에 서로 다른 영향을 미칠 수 있음을 제시하였다는 점에도 의의가 있다. 이러한 접근은 보유세 부담을 은퇴 가계의 현금흐름과 주거안정성, 나아가 Aging in Place와 연결하여 살펴보는 가계 중심의 분석틀을 제시한다.

정책적 측면에서도 본 연구는 장기 실거주 은퇴 가계에 대한 보호를 단순한 고령자 세액공제의 문제로 한정하지 않고, 과세표준 산정단계에서의 보호, 세부담 증가의 예측 가능성, 실제 담세력과의 연계, 은퇴 이후 보호의 시차 및 고령자의 합리적인 주거이동까지 포괄하는 방향으로 논의를 확장하였다. 특히 은퇴 이후의 주거안정성을 현재의 주택에 계속 거주하는 문제에만 한정하지 않고, 은퇴 이후 변화하는 주거 필요와 선호에 따라 자신에게 적합한 주거를 선택할 수 있는 여건까지 함께 고려할 필요가 있음을 제시하였다. 이러한 주거선택에는 주택규모를 줄이는 경우에도 교통 및 생활 편의성이 높은 입지를 선택하거나, 축적된 자산을 활용하여 기존 주택보다 가치가 높은 주택으로 이동하는 선택도 포함될 수 있다. 따라서 은퇴 가계의 주거이동을 주거비 절감을 위한 하향이동으로만 전제하기보다, 생애주기 후반에 축적된 자산과 변화된 주거선호를 반영한 다양한 주거선택의 관점에서 접근할 필요가 있다. 이러한 접근은 조세 형평성과 부동산시장 안정이라는 정책목표를 유지하면서도, 조세정책으로 인한 의도하지 않은 소비위축과 비자발적 주거이동을 줄이고 은퇴 가계의 합리적인 주거선택을 지원함으로써 보유세제의 사회적 수용성과 지속가능성을 높이는 데 기여할 수 있다.

다만 본 연구는 실제 개별 은퇴 가계의 패널자료를 이용한 실증분석이 아니라 국가별 제도비교와 일정한 가정에 기초한 장기 시뮬레이션을 중심으로 분석하였다는 한계를 갖는다. 또한 국가별 보유세제는 지방정부, 주택유형 및 개별 납세자의 특성에 따라 실제 적용방식과 세부담에 차이가 있을 수 있으므로, 본 연구의 시뮬레이션 결과를 모든 가계에 일반화하는 데에는 주의가 필요하다. 특히 본 연구는 보유세 부담과 담세력의 관계를 중심으로 주거안정성과 Aging in Place에 대한 함의를 논의하였으나, 이들 간의 관계를 실제 은퇴 가계 자료를 이용하여 직접 검증하지는 못하였다.

향후 연구에서는 실제 은퇴 가계의 소득, 주택자산, 금융자산, 보유세 부담 및 주거이동 자료를 활용하여 보유세 부담과 담세력, 주거안정성 및 Aging in Place 간의 관계를 실증적으로 검증할 필요가 있다. 또한 은퇴 가계 내부에서도 주택자산과 금융자산, 소득수준에 따라 담세력의 차이가 큰 만큼 이를 세분화하여 적정한 세부담 수준과 정책대상의 범위를 구체화할 필요가 있다.

나아가 은퇴 가계의 주거이동을 단순한 주거비 절감을 위한 하향이동으로 전제하지 않고, 축적된 자산과 주거선호에 따라 기존 주택보다 가치가 높은 주택으로 이동하는 경우를 포함한 다양한 주거선택을 분석할 필요가 있다. 이와 관련하여 미국 캘리포니아의 Proposition 19와 같이 일정 요건을 충족하는 고령 주택소유자가 주된 거주지를 이전할 때 기존 주택의 과세 기준가액을 새로운 주된 거주주택으로 이전할 수 있도록 하는 제도는 중요한 비교사례가 될 수 있다. 향후 연구에서는 이러한 제도가 은퇴 가계의 보유세 부담과 담세력뿐 아니라 주거이동 및 주거선택에 어떠한 영향을 미치는지를 실증적으로 분석함으로써, 은퇴 이후의 다양한 주거선택을 지원할 수 있는 보유세제의 설계방안을 구체화할 필요가 있다.

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